La recente epidemia dovuta al virus SARS-Cov-2 ha prodotto in Italia una situazione di emergenza interna che ha riattualizzato il problema della compatibilità delle misure eccezionali a tutela della collettività con i principi della forma di governo, la tutela dei diritti fondamentali e il sistema costituzionale delle autonomie. La ricerca si occuperà in modo specifico del primo profilo e dunque dell'impatto della crisi sanitaria sul normale equilibrio costituzionale. La centralità assunta dagli atti normativi di livello primario e secondario del Governo durante la prima fase dell'emergenza imporrà di riflettere sulla tenuta complessiva del sistema costituzionale e sull'eventualità che un generale allentamento dei controlli sulla gestione del potere caratterizzi la gestione degli effetti economico-sociali della pandemia.
Tale riflessione appare rilevante in quanto il controllo parlamentare sull'azione del Governo è preordinato a bilanciare il ruolo assunto dal Presidente del Consiglio dei Ministri che ha acquisito poteri di decisione in problematico rapporto con i compiti che gli demanda la Costituzione, in particolare con la direzione della politica generale del Governo e la promozione e il coordinamento dei singoli Ministri (95 Cost.).
Il generale consenso che ha assistito le misure limitative dei diritti fondamentali (e tra questi della libertà religiosa), disposte a tutela della salute pubblica non oscura pertanto l'esigenza di rimeditare la questione dei limiti della legislazione di emergenza in tempo di pace, anche in ragione dell'assenza di regole costituzionali specifiche.
Non si ritiene che la disciplina dettata dall'art. 78 Cost. sia suscettibile di applicazione estensiva; è essenziale invece l'individuazione di principi e regole costituzionali per ostacolare tentazioni autoritarie incompatibili con le caratteristiche della nostra forma di governo e con la tutela del pluralismo, avuto particolare riguardo alla salvaguardia della libertà religiosa.
La ricerca prenderà le mosse dalle modalità con cui sono stati esercitati i poteri di emergenza in occasione della recente pandemia e approfondirà i profili problematici che ne discendono con riguardo: (a) alla sede in cui diritti e interessi costituzionali sono discrezionalmente bilanciati, analizzando i problemi di funzionamento della rappresentanza posti dalla crisi sanitaria e le soluzioni pratiche ipotizzate per garantire la pienezza della discussione pubblica e la segretezza/libertà del voto; (b) al rispetto del principio di legalità sostanziale (nessuna delle restrizioni previste può avere infatti carattere indeterminato; ciascuna dev'essere necessariamente limitata nel tempo e strettamente giustificata dalla situazione di emergenza); (c) alla tutela delle libertà e dei diritti inviolabili, con particolare riguardo ai diritti di libertà religiosa; (d) al coordinamento con la Chiesa cattolica e con le confessioni diverse dalla cattolica che ha portato ai 7 `Protocolli sanitari sottoscritti per definire le misure ritenute necessarie per la graduale ripresa delle celebrazioni liturgiche con il popolo (Allegato 1 al dPCM 17 maggio 2020), e al fine di agevolare l'esercizio delle manifestazioni del culto (Allegati 2-7 al dPCM 17 maggio 2020).
Successivamente, si esamineranno le criticità scaturenti dall'impiego della decretazione d'urgenza quando la stessa perde il carattere di straordinarietà previsto dall'art. 77 Cost. e diventa strumento ordinario di normazione (LUCIANI, 2011); le soluzioni possibili per ripristinare la centralità parlamentare; la salvaguardia - seppur limitata dalle misure adottate in via emergenziale - degli spazi di riconoscimento della libertà religiosa.
Le vicende recenti che hanno riportato all¿attenzione degli studiosi di diritto costituzionale (e dell'opinione pubblica) i problemi scaturenti da un Parlamento 'sospeso' sono infatti l'emblema di una crisi ampia che da tempo investe il ruolo della rappresentanza negli ordinamenti contemporanei; esse divengono oggi di particolare attualità in quanto gli effetti economico-sociali della pandemia stanno tramutando un¿emergenza straordinaria (quella di carattere sanitario) in emergenza ordinaria (sebbene a termine).
È allora necessario riflettere sull'eventualità che alcuni tra gli strumenti (normativi e amministrativi) impiegati si consolidino nell'ordinamento come mezzi d'azione legittimati a sostituire le funzioni della rappresentanza.
Nell'approfondire questo aspetto si esamineranno le ragioni da cui deriva il dilagante impiego di atti amministrativi sub-secondari attuativi di norme primarie e le implicazioni politico-istituzionali che questo comporta; la problematica natura giuridica dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri e il regime di validità dei provvedimenti in deroga alla legislazione previgente; infine, la legittimità della compressione di diritti e libertà operata attraverso gli stessi.
Costituiranno oggetto di approfondimento specifico anche gli effetti scaturenti dallo spostamento 'a valle' del momento della mediazione politica, in ragione di poteri emergenziali esercitati direttamente tramite decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (sostituitisi ad atti normativi primari del Governo e agli stessi regolamenti governativi); in modo speculare, si esamineranno le modalità d¿azione che il Governo dovrebbe seguire in quanto titolare del potere di disporre con immediatezza - tramite l'amministrazione dello Stato - dei dati necessari per provvedere con continuità e tempestività a situazioni impreviste e imprevedibili e i meccanismi istituzionali previsti per contro-bilanciare questa significativa concentrazione di potere.
L'indagine sarà sviluppata cercando di non sopravvalutare la funzione garantista del controllo politico-parlamentare perché ogni Assemblea elettiva decide dando applicazione al principio maggioritario e la maggioranza, anzitutto nelle forme di governo parlamentari, è legata al Governo dal voto di fiducia.
Il controllo del Parlamento rimane tuttavia irrinunciabile; non solo perché grazie a questo si svolge un dibattito 'sotto gli occhi della Nazione', ma in quanto in Parlamento sono rappresentate anche le forze politiche di minoranza che possono partecipare al processo di rivalutazione dell'interesse pubblico in nome del quale sono decise, con atti formalmente amministrativi, deroghe alle norme di legge vigenti.
Certamente la tenuta della democrazia dipende da un'armonica giustapposizione al controllo politico-parlamentare di altre forme di controllo (quello diffuso dell'opinione pubblica e il controllo giurisdizionale sulla legalità sostanziale dei poteri d¿emergenza), ma l'analisi della concreta evoluzione che la forma di governo sta subendo a causa di poteri 'speciali' esercitati in via ordinaria rimane essenziale per garantire il doveroso coinvolgimento del Parlamento che esprime al massimo grado la democraticità dell'ordinamento.