Il partenariato pubblico-privato (PPP) consiste in un modello di cooperazione tra poteri pubblici e i privati, il cui fine principale è quello di finanziare, realizzare e gestire infrastrutture, ovvero fornire servizi di interesse pubblico.
Tale forma di cooperazione con soggetti privati consente alla Pubblica Amministrazione di attrarre, e dunque impiegare, da un lato maggiori risorse di investimento, dall'altro competenze non rinvenibili al suo interno.
Nel corso dell'ultimo decennio, soprattutto nel nostro Paese, si è avuto un chiaro incremento di progetti di collaborazione pubblica-privata. È così emerso il bisogno di prestare la necessaria attenzione a una serie di fattori che hanno comportato il sorgere di problemi di non semplice soluzione, riconducibili ad uno schema mai consolidato nella cultura giuridica italiana. Su tutti, va evidenziato il complesso meccanismo della ripartizione dei rischi tra i partner pubblici e privati e dei connessi profili di responsabilità. Altresì rilevante è il pericolo che il principio della libera concorrenza risulti menomato in funzione del ridotto numero di operatori economici strutturalmente idonei a rispondere alle esigenze di un partenariato di grandi dimensioni.
Oggi più che mai, dunque, occorre affrontare la questione relativa a tali partenariati. A seguito della recentissima fase di emergenza sanitaria, la quale ha comportato una paralisi dell'intera economia nazionale e mondiale, si prevede infatti l'immissione di ingenti capitali nel mercato, onde promuovere e favorire una rapida ripartenza economica. A tal fine, reale è la possibilità di un sempre maggiore ricorso alle diverse forme di partenariato pubblico-privato e alle relative potenzialità, onde realizzare tutte quelle grandi opere che, per motivi differenti, nessuno dei due settori potrebbe (o saprebbe) autonomamente realizzare. Anche per tali motivi, dunque, il modello previsto dal legislatore rappresenta indubbiamente un'opportunità da cogliere.
Il Partenariato pubblico-privato, nell'attuale contesto, non rappresenta né una categoria giuridica né tanto meno un istituto. Esso consiste piuttosto in un fenomeno descrittivo-rappresentativo di un modello organizzativo e amministrativo, esprimibile in figure ed istituti sia tipici che atipici.
Per comprendere la portata della ricerca e il fenomeno assolutamente ascendente del PPP, soprattutto nel nostro Paese, può farsi riferimento alla relazione predisposta dal Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica - DIPE nel 2019, in cui si legge che «il mercato italiano del PPP negli ultimi 10 anni (2009-2018) ha fatto registrare un numero di contratti di finanziamento chiusi pari a 39, per un valore complessivo di 14,9 miliardi di euro. In tale ambito, i due settori maggiormente interessati da procedimenti di PPP sono quello dei trasporti, con 6 contratti, e quello della sanità con 10». In tale ottica, si ritiene assai rilevante comprendere le motivazioni di un impiego prevalente, se non addirittura esclusivo, del PPP solo in taluni settori. Le motivazioni potrebbero essere certamente di natura organizzativa o tecnica, ma non può escludersi che il mancato ricorso a tale strumento anche in altri settori possa essere rappresentato da impedimenti di altra natura.
Dalla relazione del DIPE emerge un altro dato assai importante: «se dal confronto con gli altri Paesi europei si nota come l'Italia abbia ancora importanti margini di crescita nel mercato del PPP, soffermandosi al solo mercato interno non si può non rilevare l'incremento significativo del PPP negli ultimi 17 anni. Infatti, tra il 2002 e il 2018, si possono contare oltre 35 mila procedimenti avviati (gare aggiudicate e gare in corso) per un importo complessivo di quasi 100 miliardi di euro. [...] Dall'analisi dei dati emerge che il mercato del PPP italiano, rispetto all'intero mercato delle opere pubbliche, è passato da una percentuale inferiore all'1%, con 332 iniziative nel 2002, a una percentuale del 17% nel 2018 con quasi 4.000 iniziative».
Sicuramente, il nostro Paese, il cui ordinamento è caratterizzato da una forte regolamentazione del settore amministrativo e procedurale, ha più di altri incontrato ostacoli nel ricorrere al PPP. Tuttavia, sembrerebbe essere ormai giunti ad un punto di svolta.
Soprattutto in tale fase emergenziale, infatti, in cui ingenti capitali verranno immessi nel mercato al fine di promuovere e favorire la ripartenza economica, si intravede l'opportunità di consolidare forme di Partenariato pubblico-privato. Gli effetti potenzialmente positivi del PPP sono in effetti innegabili: da sempre la pubblica amministrazione italiana soffre, rispetto al settore privato, le prolungate ed eccessive tempistiche delle procedure di aggiudicazione prima e di realizzazione dell'opera poi. Mettendo dunque insieme competenze e risorse pubbliche e private, si potrà auspicabilmente dare impulso alla realizzazione di grandi opere, sempre promosse e mai realizzate.
Tuttavia, se da un lato si evidenziano gli aspetti positivi del PPP, occorre, dall'altro, prestare particolare attenzione nell'attuazione pratica del modello in esame. Come si è già avuto modo di accennare, infatti, una delle caratteristiche del PPP risiede nella ripartizione del rischio tra il soggetto pubblico e quello privato. Rivelante, dunque, risulta lo studio e la disamina delle ipotesi di responsabilità dei partner. Probabilmente, infatti, uno dei motivi per cui il PPP nel nostro Paese stenta ad affermarsi con definitiva decisione, è rinvenibile nella mancanza di una disciplina chiara e puntuale. Il settore pubblico e quello privato raramente hanno agito in simultanea. Ciascuno ha tracciato il proprio percorso sulla base dalle rispettive esperienze, tra loro assai difformi per disciplina e natura. Fondamentale risulta dunque iniziare ad intraprendere una serie di studi volti a stravolgere una pratica ormai consolidata ma non più al passo con i tempi.
Con tale ricerca, dunque, troveranno approfondimento tutta una serie di questioni tecnico-giuridiche e valutazioni di opportunità con riferimento a un particolare modello giuridico-economico non ancora opportunamente approfondito, né dalla dottrina (soprattutto quella civilistica) né tantomeno dalla giurisprudenza.
Queste, dunque, le principali questioni che ci si prefigge di affrontare. Attraverso un costante e scrupoloso monitoraggio della casistica, nonché dell'evoluzione normativa e giurisprudenziale, si perseguirà, dunque, l'obiettivo di apportare un concreto ed energico contributo al tema oggetto della ricerca.